Gemeentelijke Basisadministratie van Persoonsgegevens (GBA) FJR 2010/41

Vindplaats:       FJR 2010, 41    Bijgewerkt tot:   01-04-2010

Auteur: Mr. E.W.M. Gubbels, mr. I.J. Pieters, mr. P. Dorhout[1]

FJR studiemiddag over de GBA

De studiemiddag van de Vereniging voor Familie- en Jeugdrecht, te houden op 10 juni 2010, zal gaan over de Gemeentelijke Basisadministratie van Persoonsgegevens (GBA), het vroegere bevolkingsregister. De GBA is leverancier van persoonsgegevens voor de gehele overheid en krijgt een steeds belangrijkere rol in de uitwisseling van persoonsgegevens. Immers, alle overheidsinstanties zijn verplicht hun persoonsgegevens aan de GBA te ontlenen. Wat heeft deze verschuiving van de Burgerlijke Stand naar de GBA voor betekenis en voor gevolgen, ook voor afnemers zoals bijvoorbeeld de rechterlijke organisatie, Bureau Jeugdzorg en burgers? Hoe betrouwbaar zijn de opgenomen gegevens en hoe kunnen advocaten deze het beste gebruiken? Daarover zullen twee autoriteiten op dit gebied ons op de studiemiddag nader informeren.

1 GBA versus Burgerlijke Stand 

Belangrijk is om de GBA niet te verwarren met de Burgerlijke Stand. In akten van de Burgerlijke Stand, die in iedere gemeente worden bijgehouden, worden belangrijke gebeurtenissen in een mensenleven geregistreerd. In de registers van de Burgerlijke Stand worden akten van geboorte, huwelijk, geregistreerd partnerschap en overlijden opgenomen. Van andere akten, zoals erkenningsakten of akten van naamskeuze, worden gegevens zo mogelijk toegevoegd aan die registerakten. Dat gebeurt door middel van latere vermeldingen (art. 1:20 BW). Adresgegevens worden niet in een akte van de Burgerlijke Stand vermeld. Alle akten uit de registers van de Burgerlijke Stand zijn authentieke akten en hebben als zodanig bewijskracht (art. 1:22 lid 3 BW). Zij leveren dwingend, volledig, bewijs op van datgene wat in de akte is gerelateerd aangaande waarnemingen en verrichtingen van de ambtenaar. Dit geldt ook voor de latere vermeldingen, die moeten worden geacht deel te gaan uitmaken van de inhoud van de akten. Deze latere vermeldingen vloeien voort uit een verandering van de rechtstoestand van personen, zoals deze uit akten van de registers van de Burgerlijke Stand blijkt. De akten worden geregistreerd in de gemeente waar zich de gebeurtenis heeft voorgedaan. Zo wordt een geboorteakte opgemaakt in de gemeente waar zich de geboorte heeft voorgedaan en een huwelijksakte waar zich het huwelijk heeft voltrokken. De latere vermeldingen worden bijgehouden door de gemeente waar de akte zich bevindt. Zo wordt een erkenning vermeld op de geboorteakte in de gemeente waar het kind is geboren.

De Burgerlijke Stand bevat een momentopname en de registers zijn openbaar. Echter, niet iedereen heeft recht op de schriftelijke informatieverstrekking die wordt gegeven door middel van uittreksels. Een uittreksel wordt alleen afgegeven indien de verzoeker aantoont bij de verkrijging een gerechtvaardigd belang te hebben.

2 De GBA 

De GBA kan worden beschreven als de boekhouding van bepaalde gegevens die iedere Nederlandse gemeente bijhoudt omtrent alle personen die in de gemeente gevestigd zijn of waren. In tegenstelling tot de Burgerlijke Stand is deGBA een dynamische boekhouding die continu aan verandering onderhevig is. Iedere gemeente verzamelt, registreert en onderhoudt de gegevens in de GBA. De GBA legt van iedere persoon een persoonslijst aan. De voornaamste gegevens op deze persoonslijst zijn:

Van elke inwoner van Nederland wordt in de GBA een elektronische persoonslijst aangelegd. Op die lijst staan alle algemene gegevens over individuele personen. In de GBA wordt dus ieders administratieve levensloop geregistreerd. Deze gegevens worden ontleend aan documenten. Aan de hand daarvan worden zij vervolgens in de GBA vermeld. Hetzelfde geldt voor onder andere adreswijziging, huwelijk of echtscheiding. Ook uit de GBA kan een uittreksel worden verkregen. Het uittreksel kan alleen worden verkregen in de gemeente waarin een persoon woont. Bovendien is de GBA niet openbaar. De gegevens mogen alleen door (semi)publiekrechtelijke instanties worden geraadpleegd om haar taken goed te kunnen uitvoeren.

De GBA maakt onderscheid tussen ingezetenen en ingeschrevenen. De eersten zijn inwoners die daadwerkelijk in de gemeente woonachtig zijn op een bepaald adres. Ingeschreven zijn alle personen van wie ooit een persoonslijst in de GBA is opgenomen. Zij kunnen echter inmiddels vertrokken of overleden zijn.

De GBA wordt gemeentelijk bijgehouden, maar maakt deel uit van een landelijk netwerk. De meeste afnemers ontvangen hun informatie rechtstreeks uit dit netwerk (art. 99 Wet GBA). De centrale database van dit netwerk wordt dagelijks aangevuld met nieuwe gegevens van alle gemeenten. Deze database kan worden geraadpleegd door de gebruikers door de toegang op GBA-online.

Voor het registreren van gegevens in de GBA geldt een brondocumentenstelsel (art. 36 Wet GBA). Gegevens mogen alleen worden ontleend aan een document dat valt binnen de bepalingen van art. 36 Wet GBA. Uitgangspunt is dat gegevens worden ontleend aan akten van de Burgerlijke Stand (art. 36 lid 1 Wet GBA). Daarmee is de Burgerlijke Stand de voornaamste leverancier van brondocumenten van de GBA. Alleen als er geen Nederlandse akte voorhanden is, kunnen gegevens aan andere documenten worden ontleend, zoals een buiten Nederland opgemaakte akte of een ander geschrift waaruit de gegevens blijken. Deze documenten moeten zo nodig voldoen aan de geldende vereisten van legalisatie. Altijd moet sprake zijn van door een bevoegde autoriteit afgegeven documenten, zoals geboorteakten, echtscheidingsbeschikkingen of paspoorten. Gegevens worden dus niet ontleend aan schooldiploma's, getuigenverklaringen of vergelijkbare documenten.

Kan een geregistreerde persoon geen documenten verkrijgen, dan kunnen zijn gegevens wel worden ontleend aan een verklaring onder ede. Hij verklaart dan zelf, onder ede, over de rechtsfeiten die hem betreffen.

Als gegevens niet (meer) juist zijn, kunnen burgers om correctie verzoeken. Correctie vindt plaats aan de hand van een hoger brondocument dan het document op grond waarvan de gegevens in eerste instantie geregistreerd waren. Te denken valt aan een geboorteakte, die nauwkeuriger informatie over naam of geboorteplaats bevat dan het eerder overgelegde paspoort.

Vaker worden gegevens aangevuld. Dat gebeurt op basis van een nieuw document, zoals een verhuisaangifte, een huwelijksakte of een buitenlandse echtscheidingsbeschikking. Aanvulling van de GBA met nieuwe gegevens kan gebeuren aan de hand van elk document uit het brondocumentenstelsel, dus ook een lager brondocument dan hetgeen eerder werd overgelegd.

Ook afnemers kunnen vragen om wijziging van gegevens. Als zij vaststellen dat een gegeven, dat bij hen bekend is, afwijkt van de gegevens die in de GBA vermeld staan, wijzigen zij het gegeven of melden zij de geconstateerde afwijking terug. Afnemers zijn dat verplicht. De woongemeente van de betrokken burger ontvangt dit bericht, onderzoekt het gegeven, en wijzigt het eventueel.

Het GBA wordt beheerd door het gemeentebestuur. Welke rechten kunnen personen nu aan de GBA ontlenen?

3 Bewijskracht van de GBA 

In een gerechtelijke procedure hebben Nederlandse akten van de Burgerlijke Stand dwingende bewijskracht. De GBA is een administratie, bijgehouden door de gemeenten, van personen die in die gemeenten wonen. Gegevens in deGBA worden ontleend aan authentieke akten. De GBA weerspiegelt de documenten die daaraan ten grondslag liggen. De gegevens in de GBA leveren daarom, anders dan die authentieke akten, zelf geen dwingend bewijs op in een civielrechtelijke procedure. Zij hebben niet dezelfde wettelijke bewijskracht als een authentieke akte. Wel wordt gewoonlijk uitgegaan van de juistheid van de gegevens in de GBA.

4 Continuïteit van gegevens 

Niet in alle gevallen worden gegevens in de GBA ontleend aan een Nederlandse akte van de Burgerlijke Stand. Zijn de gegevens aan een lager document ontleend, dan zijn deze weerlegbaar aan de hand van een hoger brondocument. Hoewel afdeling 3 van hoofdstuk 2 van de Wet GBA de burger verplicht om het gemeentebestuur in te lichten over hem betreffende rechtsfeiten is het natuurlijk ook mogelijk dat die informatie niet direct wordt verstrekt. Wordt later alsnog een bewijsstuk overgelegd, dan zal de GBA door het gemeentebestuur met terugwerkende kracht tot aan de datum van het rechtsfeit worden bijgewerkt. Het is de taak van het gemeentebestuur (de afdeling burgerzaken) om erop toe te zien dat burgers steeds het hoogst beschikbare document overleggen en hen informeren over rechtsfeiten die op de persoonslijst moeten worden verwerkt.

5 Afnemers 

Bestuursorganen zijn afnemer van de GBA. Om de kwaliteit van de in de GBA opgenomen gegevens te verhogen, zijn afnemers in de afgelopen jaren aangesloten op de terugmeldvoorziening. Gegevens die zijn aangewezen als authentiek (in bijlage 1d van het Besluit GBA) moeten door alle afnemers van de GBA worden gebruikt. Via de terugmeldvoorziening kunnen afnemers gemeenten informeren over authentieke gegevens, die afwijken van hetgeen in deGBA geregistreerd staat. Zo werken alle overheidsinstanties samen om de gegevens in de GBA betrouwbaarder te maken. De overheidsinstanties zijn in beginsel verplicht om gebruik te maken van de gegevens in de GBA. Pas nadat onjuiste of verouderde gegevens in de GBA zijn bijgewerkt, op grond van een verzoek van de burger, of op grond van een verzoek van deze instantie middels de terugmeldverplichting, gaan zij uit van de nieuwe gegevens. Het is niet de bedoeling dat elke overheidsinstantie zelfstandig beslist om al dan niet de gegevens in de GBA te hanteren, dan wel die uit een hoger of later overgelegd brondocument. De GBA-gegevens worden dus authentiek gebruikt binnen de gehele overheid.

6 Verschillen oplossen 

Als er discrepanties tussen de GBA en de registers van de Burgerlijke Stand optreden, zal de GBA wel moeten worden aangepast, omdat de registers van de Burgerlijke Stand brondocumenten vormen voor de GBA. Soms werkt dit systeem niet goed, bijvoorbeeld als er verschillende brondocumenten over hetzelfde feit zijn. Zo kan het voorkomen dat een asielzoeker bij binnenkomst tegenover de IND verklaart dat hij gehuwd is. Het rapport van gehoor maakt geen onderdeel uit van het gesloten systeem van brondocumenten van de GBA. Alleen als de asielzoeker onder ede verklaart over zijn huwelijk kan het huwelijk worden geregistreerd. Weigert hij dat, dan vermeldt de GBA geen huwelijk. Wil hij echter opnieuw trouwen, of een kind erkennen, dan moet hij bij de ambtenaar van de Burgerlijke Stand zijn. Deze is niet gehouden aan het gesloten systeem van documenten en zal niet willen meewerken aan voltrekking van een nieuw huwelijk of het opmaken van een erkenningsakte, wanneer hij kennis draagt van het rapport van gehoor.

7 Dubbelen? 

De vraag is of het nodig is dat de gegevens over personen op twee plaatsen moeten worden geregistreerd. Voor de gebruikers is het onderscheid tussen de registers van de Burgerlijke Stand en de GBA meestal niet duidelijk. Zelfs overheidsinstellingen, de rechterlijke macht en advocaten weten vaak niet goed het verschil tussen beide en weten niet welk register ze voor welk doel moeten raadplegen. Dat beide registers apart worden bijgehouden heeft een historische grond. Vroeger werden alle gegevens met de hand bijgehouden en gaf het bijhouden van akten door de gemeente waar zich het ingeschreven feit had voorgedaan de meeste zekerheid op juistheid van de registers. De gegevens waren van belang voor de hele rechtsorde. Daarnaast had de overheid er zelf een belang bij om zijn burgers te kennen. Daarvoor is een gezinsregistratiesysteem ingevoerd, dat later werd opgevolgd door een persoonsregistratie (bevolkingsregister), waarvan de GBA de opvolger is. GBA en Burgerlijke Stand zijn daarbij organisatorisch steeds meer verweven geraakt. Zo levert de Burgerlijke Stand gegevens voor de GBA, maar maakt de ambtenaar van de Burgerlijke Stand gebruik van diezelfde gegevens als hij een akte opmaakt. Het is natuurlijk onwenselijk als de GBA en de registers van de Burgerlijke Stand uiteenlopen. Bovendien is er een duidelijke overlap. Als bijvoorbeeld een kind wordt erkend, wordt een latere vermelding toegevoegd aan de geboorteakte van dat kind, maar wordt de erkenning ook vermeld in de persoonslijst van het kind. Een echtscheiding verkrijgt pas rechtskracht nadat hij is verwerkt in de registers van de Burgerlijke Stand. Omdat die inschrijving binnen zes maanden moet plaatsvinden (art. 1:163 BW), leidt dit met enige regelmaat tot echtscheidingsprocedures die geheel opnieuw gevoerd moeten worden. Het is de vraag of dat systeem nog wel zinvol is, temeer daar de ervaring leert dat Nederlandse echtscheidingsbeschikkingen in het buitenland soms worden geaccepteerd, zonder dat die verplichte inschrijving heeft plaatsgevonden.

8 Heeft de Burgerlijke Stand nog nut? 

Akten van de Burgerlijke Stand worden gebruikt als brondocument voor de GBA. Na het opmaken van de akte worden er nog andere gegevens aan toegevoegd: erkenningen, adopties, naamskeuzes, echtscheidingen. Op dit punt overlapt de Burgerlijke Stand met de GBA. Immers: de gegevens worden bijgehouden in de akte én in de GBA. Het ligt dus voor de hand om de latere vermeldingen van akten van de Burgerlijke Stand af te schaffen.

Afschaffing van de akten van de Burgerlijke Stand zelf ligt minder voor de hand. In de eerste plaats omdat de Burgerlijke Stand zich tot een iets ander publiek richt. Zo wordt van iedereen die hier geboren wordt een akte opgemaakt. Niet iedereen wordt echter in de GBA ingeschreven: wonen de ouders van het kind hier niet, zijn ze illegaal of juist geprivilegieerd (diplomaten!) dan is er geen GBA-PL voorhanden om de akte te verwerken. Niet opmaken van de akte is geen optie, omdat iedereen recht heeft op registratie van zijn geboorte (art. 7 lid 1 VN-Kinderrechtenverdrag).

In de tweede plaats is van belang dat de ambtenaar van de Burgerlijke Stand een onafhankelijke positie heeft. Bestuurders kunnen ambtenaren van de Burgerlijke Stand geen aanwijzingen geven. Tegen beslissingen van de ambtenaar van de Burgerlijke Stand om een gegeven al dan niet op te nemen in een akte, of om geen akte op te maken, is daarom alleen beroep bij de rechtbank mogelijk. De GBA-ambtenaar mist deze onafhankelijke positie. Het risico dat gegevens worden geregistreerd om politieke of bestuurlijke redenen, in plaats van uitsluitend omdat de gegevens juist zijn, zou dan kunnen toenemen. Dit risico heeft bijvoorbeeld een rol gespeeld in de discussie over de registratie van de Marokkaanse nationaliteit van bepaalde inwoners, omdat deze geen prijs stellen op die registratie (zie voor de discussie de Handelingen van de Tweede Kamer 072-5278, en de brieven van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 2 april 2009 en 24 november 2009).

Een derde verschil tussen GBA en Burgerlijke Stand is de openbaarheid. Akten van de Burgerlijke Stand zijn meer openbaar dan de GBA. Bepaalde gegevens uit de akten worden, in de vorm van een uittreksel, aan eenieder verstrekt. Ook afschriften van akten zijn relatief openbaar. Gegevens uit de GBA zijn alleen tussen overheidsinstanties beschikbaar. Dit kan een probleem zijn voor - bijvoorbeeld - de biologische vader die de erkenning van zijn kind wil betwisten en daarvoor een bewijsstuk van die erkenning moet overleggen. Hij kan zelf niet achterhalen of en waar zijn kind is erkend, als van die erkenning geen latere vermelding meer aan de geboorteakte wordt toegevoegd. Dit kan vooralsnog alleen worden opgelost door tussenkomst van een advocaat, die recht heeft op GBA-gegevens die hij nodig heeft voor een gerechtelijke procedure. Dit probleem kan dan ook geen belemmering vormen om een complete dubbele boekhouding van gegevens te handhaven. Eerder ligt het dan voor de hand om bepaalde gegevens uit de GBA gemakkelijker beschikbaar te stellen.

9 Stellingen 

De GBA levert, in tegenstelling tot akten van de Burgerlijke Stand, geen authentiek bewijs van de daarin vermelde gegevens. Wie bewijs zoekt zal steeds moeten terugkeren naar de onderliggende documenten. Overheidsinstanties zijn wel gehouden om uit te gaan van de juistheid van de in de GBA vermelde gegevens, zeker als zij geen bewijs hebben van de onjuistheid daarvan. In dat laatste geval mogen zij alleen afwijken van de geregistreerde gegevens als zij het gemeentebestuur (via de 'terugmeldvoorziening') daarover inlichten, en niet kunnen afwachten tot de GBA zelf is aangepast. Hierdoor neemt de GBA ten opzichte van de overheid de rol van authentieke verstrekker van gegevens over.

De Burgerlijke Stand behoudt enig nut, als leverancier van brondocumenten waarin rechtsfeiten zijn vastgelegd. De registers van de Burgerlijke Stand, waarin latere vermeldingen op akten worden opgenomen, hebben echter hun functie verloren door de opkomst van de GBA.

Voetnoot 

[1] 

Mr. E.W.M. Gubbels is senior adviseur bij de Dienst Persoonsgegevens van de Gemeente Amsterdam. Hij houdt zich met name bezig met vraagstukken rondom de registratie en bijhouding van persoonsgegevens in de gemeentelijke basisadministratie en in de registers van de Burgerlijke Stand.Mr. I.J. Pieters is advocaat te Leiden, vFAS-echtscheidingsbemiddelaar, NMI-mediator en (jurisprudentie)medewerker van FJR.Mr. P. Dorhout is stafjurist bij de Raad voor de Rechtspraak te Den Haag en (jurisprudentie)medewerker van FJR.